Kriisijohtaminen

Miten siviilikriisejä johdetaan?

Koronakriisin nykyisessä vaiheessa on jälleen kertynyt kokemuksia Suomen kriisijohtamisjärjestelmän rakenteellisista ongelmista, ja niiden korjaamisesta on alkanut keskustelu.

Lainsäädännön ja menettelytapojen uudistuksen taustaksi on paikallaan tarkastella niistä saatuja kokemuksia.

Sviilikriisien johtaminen on oma ammattitaitonsa, josta Suomessa ja muuallakin on puutetta. Kyseessä on pohjimmiltaan demokraattisen valtion toimintakyvyn tulevaisuus lisääntyvien kriisien maailmassa.

 

Seuraavassa:

Kriisijohtaminen koronakriisissä

Kriisijohtamisen kehitys Suomessa ja ulkomailla

Kriisijohtaminen koronakriisissä

Koronakriisin tultua uuteen kiihtyvään vaiheeseen, on paikallaan palata sen johtamisen ongelmiin ja ratkaisuihin.
 
 
Alkuvaikeuksien jälkeen koronakriisin johtaminen saatiin keväällä varsin hyvin hallintaan, mikä näkyi myös silloisista hyvistä tuloksista sekä itse terveydessä että taloudessa. Silloin Suomessa selvittiin sekä viruksen että talouden osalta erinomaisesti maailman kärjessä.
 
 
Alkuongelmien taustalla oli Suomen nykyinen kriisijohtamisen malli, joka perustuu siiloutuneiden viranomaisten erityislainsäädännön, niihin perustuviin suunnitelmiin, perustuslain säädöksiin sekä valmiuslakiin päällekäisyyksineen. Ensimmäisten vakavien Vantaan lentokentän koordinaatio-ongelmien jälkeen hallitus vahvisti kuitenkin käytännössä otettaan perustuslain pääministerille ja valtioneuvostolle antamin valtuuksin. Jatkossa avuksi otettiin Valmiuslaki.
 
 
Keskikesän jälkeen alkoi taas tulla vaikeuksia kuten ristiriitaisia ohjeita ja materiaalin puutteita. "Suvantovaiheen" aikaa ei käytetty valmistautumiseen toisen aallon kansalliseen johtamiseen ja varautumiseen, ja eri alueille kuten eteläiseen Suomeen muodostui sekava joukko erilaisia johto yms. rymiä. Maamme ulkoisen turvallisuuden malliksi on kehitetty "kudelmaa", ja tämän sisäisen kriisin johtamismalli on juuri sellainen.
 
 
Sairastuneiden määrä on jälleen nousussa, ja ulkomainen kehitys ennakoi riskein lisääntymistä. Jonkin aikaa syy suvantovaiheen jälkeisiin ongelmiin oli epäselvä, mutta kesällä pääministeri Marin kertoi kriisijohtamisen uudesta vaiheesta lähtökohtana suppea tulkinta hallituksen kansallisen kriisijohtamisen juridiikasta ja sen tarjoamista mahdollisuuksista.
 
 
Hallitus on palannut paljolti aivan alun toimintamalliin eli tavanomaiseen toimivaltaisten viranomaisten järjestelyyyn, jossa kukin kymmenistä viranomaisista ja 12 ministeriöstä toimii ja viestii kansalaisille varsin itsenäisesti ja oman harkintansa mukaan toisten kanssa neuvotellen.
 
 
Tästä perustuslain ja muun lainsäädännön tulkinnasta olen osaltani eri mieltä. Perustelen sitä vuoden 2004 tsunamin ennakkotapauksella, jossa pääministerin johdolla keskitetysti toteutettiin kansainvälisessä vertailussa yksi nopeimmista ja tehokkaimmista pelastushankkeista. Siihen oikeuskansleri Paavo Nikulalla tai millään muulla oikeuviranomaisella ei ollut huomauttamista.
 
 
Nyt kuitenkin koronakriisin perusongelmaksi ovat jälleen tulleet kriisijohtamisjärjestelmän tulkinnanvaraisuus, hallintojuristit sekä reviirejään vartioivat toimivaltaiset viranomaiset. Monia asioita perustellaan lainsäädännön puutteilla, mutta demokraattisessa maassa lait ovat toiminnan ohjauksen väline, ja niitä voidaan valmistella ja päättää tarpeen mukaan varsin nopeasti.
 
 
Tässä tilanteessa oli perusteltua käynnistää jo menossa olevan kriisin aikana selvitys nykyisessä järjestelmässä havaituista ongelmista ja sen korjaustarpeista. Kansalaisten turvallisuuden kannalta on välttämätöntä, että se johtaa koko kriisijohtamisjärjestelmän ja sen yksiselitteisen juridiikan uudistaminen nykyaikaa vastaavaksi. Kummankin osalta se merkitsee, että toimivaltaisen siiloviranomaisen ja Valmiuslain väliin saadaan selkeä toimintatapa, jolla johtamisen tasoja voidaan tarpeen mukaan joustavasti nostaa pääministerin ja valtioneuvoston alaisessa rakenteessa.
 
 
Toinen siviilikriisien johtamisen perusasia on johtaa ennakoivasti jo ennakoinnista tai viimeistään oireiden alkaessa, eikä jäädä odottamaan tilanteen huononemista ja reagoida siihen. Vastaavasti on lähdettävä siitä, että hallintojuridiikan tehtävänä on toiminnan suuntaaminen ja tukeminen eikä sen estäminen.
 
 
Kun tämän kriisin toisen vaiheen johtamisen järjestelyissä myöhästyttiin, on nyt tietenkin tehtävä kaikki mahdollinen. Kun tämä kriisi tulee kestämään pitkään, tulisi johtamisen korjaavat toimenpiteet aloittaa välittömästi.
 
 
Oleellista on, ettei nykyaikainen siviilikriisien johtaminen ole joko-tai valintaa itsenäisten hallintosiilojen ja Valmiuslain välillä, vaan kymmenien julkisten ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden tavoitteellinen koordinaatio tehdään johtamisen tasoa tarpeen mukaan nostaen yksittäisistä viranomaisista aina pääministerin johtamaan valtioneuvostoon asti. Ja jos asiaan liitty Tasavallan presidentin toimivaltaan kuuluvaa ulkopolitiikkaa, myös UTVA:aan.
 
 
Tšernobylistä alkaen Suomessa on käyty sama keskustelu kriisijohtamisjärjestelmän vahvuuksista ja ongelmista - ja kriisin jälkeen unohdettu koko asia. Niin tehtiin myös vuoden 2004 tsunamin jälkeen, jolloin maahan ensin kehitettiin Vanhasen hallituksen aikana kansainvälisesti katsoen nykyaikaisinta kärkeä oleva kriisijohtamismalli - mutta perinteiset turvallisuus- ja siiloviranomaiset sitten kaatoivat sen.
 
 
Nyt uudelleen alkavalla keskustelulla on se hyvä puoli, ettei asia pääse unohtumaan kuten aina ennen. Siviilikriisien johtamisjärjestelmää on todellakin uudistettava. Se voidaan tehdä ja kansalaisten turvallisuuden vuoksi tuleekin tehdä nykyisen Perustuslain pohjalta nykyistä lainsäädäntöä kehittäen sekä siviilikriisien johtamisen erityiskyspiirteitä ammattitaitoisesti suomalaiseen hallintokäytäntöön soveltaen.
 
 
---------------------- 
 
Seuraavassa laajempi esitys kriisijohtamisesta: TÄSSÄ

Kriisijohtamisen kehitys Suomessa ja ulkomailla

Vanhastaan palokunta on hoitanut tulipalot, poliisi murtovarkaudet ja armeija sodat. Valtion johdon ei ole juuri tarvinnut tai pitänytkään puuttua poliisin tai pelastustoimen työhön, kun ne ovat selvittäneet paikallisia onnettomuuksia tai rikoksia. Armeijan johtaminen on aina ollut valtioiden johdoille oma ongelmansa.

 

Kuten kaikissa maissa, myös Suomessa on alusta alkaen ollut jännitteitä ylimpien valtioelinten keskinäisissä toimivalloissa sekä ongelmia suhteissa sotilas- ja siviilihallintoon. Viime sotien jälkeen tilanne oli puolustusvoimien osalta varsin selkeä, ja suuret siviilikriisit olivat harvinaisia. Vuoden 2000 uusi perustuslaki sekä uudet ei-sotilaalliset turvallisuusuhkat nostivat kuitenkin esiin kysymykset pääministerin johtaman valtioneuvoston juridisesta asemasta ja käytännön toimintaedellytyksistä siviilikriisien johtamisessa.

 

Siviilikriisien johtamisen käytännön edellytyksiin kuuluvat johtokeskuksessa tilannekuva, hälytysjärjestelmä, viestintäkeskus, valtion johdon ja sen avustajien valmiit harjoitellut toimintamallit sekä yhteydet hallintoon. Niiden osalta historia kertoo useissa maissa suurista ongelmista, niin myös Suomessa.

 

Valtionjohdon hämminki talvisodan alkuhetkinä on yleisesti tiedossa, mutta sama on toistunut kriisitilanteissa näihin päiviin asti. Tšekkoslovakian miehityksen aamuna 21.8.1968 pääministeri Koivisto sai tiedon asiasta poliittisen sihteerinsä isän avattua radion ja soitettua pojalleen Seppo Lindblomille. Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuden 26.4.1986 jälkeen presidentti Koivistolla ja pääministeri Sorsan hallituksella sekä satunnaisella virkamiesryhmällä oli suuria vaikeuksia, ja lopulta syntipukiksi joutui sisäministeri Kaisa Raatikainen. Kun Gennadi Janajev yritti vallankaappausta aamuyöstä 19.8.1991, pääministeri Esko Aho sai siitä tiedon taksin radiosta matkalla kotoaan lentokentälle.

 

Pääministeri Jäätteenmäen ja pääministeri Vanhasen alkaessa kevätkesällä 2003 valtioneuvoston perinteinen kokonaismanpuolustuksen järjestelmä oli kunnossa, mutta uusien siviilikriisien tilannekuva-, hälytys- ja johtamisjärjestelmä oli ajan vaatimuksiin nähden erittäin puutteellinen. Myös pääministerin ja valtioneuvoston oikeudellisen aseman konkreettinen soveltaminen siviilikriisien johtamisessa oli epäselvä.

 

Viimeistään vuoden 2001 9/11 terrori-iskun jälkeen kaikissa länsimaissa heräsi kysymys, miten johdetaan ei-sotilaallinen kriisi, joka on pienempi kuin sota mutta suurempi kuin yksittäisten viranomaisten mahdollisuudet? Miten siis johdetaan kriisi, johon on nopeasti mobilisoitava hyvin koordinoituun toimintaan laaja joukko valtion ja yhteiskunnan toimijoita.

 

Se on puolestaan johtanut kansainväliseen keskusteluun valtio-oikeuden peruskysymyksistä. Siinä ovat olleet vastakkain ”liberaaliin demokratiaan” kuuluva demokraattisesti kontrolloitu hallituksen toimivalta, Suomessa hallitsevassa asemassa oleva oikeuspositivistisen, marxilaisen ja kriittisen teorian taustalta ”universalismi” eli usein ylikansallisten, samojen säädösten seuraaminen kaikissa tilanteissa sekä tämän vastakohtana ”suvereenin” päätösvallan korostaminen kriisitilanteissa joihin ei ole valmiita säädöksiä. Tämä kokonaisuus tarvitsee oman tarkastelunsa.

 

Toiseksi kriisijohtamisen uudistamisen ongelmaksi on kaikkialla tullut etenkin turvallisuuden perinteisten viranomaisten eli ”syvän valtion” vastustus valtion ylimmän johdon roolin korostumiseen kaikkien hallinnonalojen ja etenkin niiden itsensä koordinoijana kriisitilanteissa.

 

Suomessa tämän keskustelun käynnisti vuoden 2004 tsunami. Sen lisämausteena oli silloin menossa ollut hallinnon kehitysvaihe, jossa uuden perustuslain sekä tulosjohtamisen oppien seurauksena hallituksen mahdollisuudet ohjata ”toimivaltaisia” sekä sotilas- että siviilihallintoja olivat vähentyneet ja sotilashallinto puolestaan pyrki samaan aikaan vahvistamaan rooliaan myös muiden hallinnonalojen varautumisessa ja kriisijohtamisessa.

 

Tilanne ennen tsunamia

Maamme nykyinen turvallisuuslainsäädäntö perustuu aikaan, jolloin turvallisuustilanteet jakautuivat selkeästi kolmeen osaan. Sotaa, poikkeusoloja ja kunkin hallinnonalan kriisi- ja erityistilanteita varten on omat lakinsa. Näin häiriö- ja kriisitilanteisiin on laaja viranomaiskohtainen lainsäädäntö kuten pelastustoimella, poliisilla, tartuntatauti- ja eläinlääkintäviranomaisilla tai konsulipalveluilla. Niissä on tarkoin määritelty ”toimivaltainen viranomainen”, jonka yksittäisiin päätöksiin muut eivät saa ilman lain antamaa valtuutusta puuttua myöskään kriisitilanteissa. Jos esimerkiksi pääministeri tai valtioneuvoston jäsenen rikkoo tätä periaatetta, ministerivastuu voi viedä hänet valtakunnanoikeuteen.

 

Valtioneuvoston tason toiminta myös kriisitilanteessa pohjautuu perustuslakiin, lakiin valtioneuvostosta sekä valtioneuvoston ohjesääntöön. Mikään erityinen säädös ei kuitenkaan suoraan määritä valtioneuvoston tason toimintamallia poikkeusoloissa tai niitä pienemmässä mutta suuronnettomuutta laajemmassa siviilikriisitilanteessa. Valmiuslaki taas säätelee tarkoin viranomaisten toimintaa myös tilanteissa, joita ei mitenkään ole voitu ennakoida valmiuslakia säädettäessä.

 

Tarve valtioneuvoston tasolla tapahtuvaan kriisijohtamiseen voi tulla jo poikkeusoloja pienemmässä mutta yhden hallinnonalan mahdollisuuksia suuremmassa erityistilanteessa. Sellainen on esimerkiksi useampien hallinnonalojen tai yhteiskunnan toimijoiden nopea mobilisointi ja yhteensovittaminen, laajojen voimavarojen tarve tai tarve sovittaa yhteen eri hallinnonalojen kriisitilanteessa eri suuntiin vievät lait ja tavoitteet.

 

Kriisijohtamiseen kuuluu myös se, että suurenevien vahinkojen välttämiseksi toiminta tulisi alkaa jo ensimmäisten oireiden perusteella, epävarmojen ennusteiden suurimpien riskien perusteella sekä niiden mukaisilla mitoituksilla, jotka tarvittaessa voidaan vetää takaisin. Jos tietojen osalta toimitaan ajassa eikä etuajassa, itse kriisi kulkee koko ajan askeleen edellä. Toinen empiirinen havainto kriisien tavanomaisesta kulusta on aluksi tietojen salaaminen ja vähättely, sitä seuraava reviirien suojelu, vastuun pakoilu ja valtapeli sekä lopulta syntipukin etsiminen - ja ammattitaitoisen kriisijohdon tulisi tunnistaa tämä ennelta.

 

Myös näistä syistä kriisijohdon ja -organisaation vastuut ja valtuudet tulisi olla selkeästi ennalta määriteltyjä sekä harjoiteltuja. Pääministerin tai ministerin toimintamahdollisuuksia ei paranna, jos hän joutuu juridisesti epäselvän tilanteen vuoksi koko ajan varomaan riskiä joutua valtakunnanoikeuteen – tai virkamiehen osalta varomaan oman tai toisen toimivallan rikkomista seurauksineen.

 

Perinteinen suomalainen järjestelmä on toiminut hyvin selkeästi yhden viranomaisen hallittavissa ja johdettavissa olevissa kriiseissä kuten vuoden 1994 Estonia onnettomuudessa. Suuri uuden ajan johtamisongelma kohdattiin Suomessa ensimmäistä kertaa vuoden 2004 tsunamissa. Siinä ulkoministeriö oli lakisääteinen toimivaltainen viranomainen, ja sitä ohjasi konsulipalvelulaki. Ulkoministeriö oli kuitenkin pitkään sitä mieltä, että vahingot suomalaisille Thaimaassa olivat suhteellisen vähäisiä ja paikallisten terveyspalveluiden hoidettavissa. Erityisiä toimenpiteitä ei siis tarvittu.

 

Tsunami ja sen jälkeen

Etäältä tsunamin pahoista alueista pojaltaan saamansa soiton ja vaimon voimakkaiden kannanottojen jälkeen pääministerin valtiosihteeri kutsui vastoin median ja ulkoministeriön anatamia tietoja koolle varautumissuunnittelua varten olevan valmiuspäällikkökokouksen. Sinne mennessään hän soitti taksista pääministerille aavistukseen perustuneen tilannearvionsa. Pääministeri kehotti pitämään huolta suomalaisten turvallisuudesta. Ulkoministeriön edustajan vastustaessa valtiosihteeri päätti kokouksessa matkatoimistoilta sadun tiedon perusteella, että kaikki suomalaiset evakuoidaan mahdollisimman nopeasti valtion kustannuksella – ja alkoi tämän jälkeen johtaa valmiuspäälliköitä kriisin valtakunnallisena johto-organisaationa.

 

Pääministerin valtiosihteeri oli tuossa vaiheessa tietoinen, että ulkoministeriö oli toimivaltainen viranomainen mutta myös sekä perustuslaista että valtioneuvostolaista. Tilanne oli sama myös pääministerille, jolle hänen tekemänsä tulkinta perustuslain ja valtioneuvostolain ensisijaisuudesta tällaisessa tilanteessa merkitsi riskiä ministerivastuun ylittämisestä ja valtakunnanoikeudesta.

 

Kun sitten hallitusryhmien edustajat ottivat tsunamin jälkeen oikeuskansleri Paavo Nikulan ja KHO:n presidentin Pekka Hallbergin kanssa esille vastaavaan tilanteeseen soveltuvan tarkemman lainsäädännön tarpeen, he vastustivat sitä. Vielä sen jälkeen argumentoin osaltani oikeuskansleri Nikulalle tarkempien säädösten puolesta. Hän vastasi, että tehän toimitte lakien mukaisesti, sillä valtioneuvosto teki myöhemmin kaikki tarvittavat päätökset esimerkiksi pelastushankkeen kustannuksista, joiden rahoituksesta ei ollut tietoa evakuointipäätöstä tehtäessä. Tietenkin periaatteessa samaa kannanottoa merkitsi myös se, ettei oikuskanslerilla ollut moitittavaa pääministerin, valtioneuvoston tai viranomaisten toimintaan tsunamin aikana.

 

Oli ymmärrettävää, että tsunamin kokemusten jälkeen pääministerin ja hallitusryhmien keskeinen tavoite oli saada maan kriisijohtamisjärjestelmä säädöspohjaisesti ja ramenteellisesti toimintakykyiseksi eli vastaamaan selkeiden toimivaltojen pohjalta aloitteellisesti ja tehokkaasti laajaan kriisiin jo sen ensimmäisten oireiden alkaessa.

 

Se oli kuitenkin helpommin sanottu kuin tehty. Perinteiset turvallisuushallinnot ja keskeiset oikeusviranomaiset asettuivat vastustamaan uudistuksia. Lopulta hallintojen ankarien vääntöjen jälkeen pääministeri Vanhanen ja puolustusministeri Kääriäinen päätyivät esittämään valtioneuvoston periaatepäätökseen (YETT 2006) ajan vaatimaa kriisijohtamismallia. Sen mukaan jokainen turvallisuustilanne johdetaan sen laajuuden edellyttämällä tasolla sitä tarpeen mukaan nostaen paikallisesta tasosta aina pääministerin johtamaan valtioneuvostoon asti. Valtioneuvoston periaatepäätös ei kuitenkaan ole oikeudellisesti sitova, ja tarvittavan lainsäädännön valmistelua varten päätettiin perustaa komitea.

 

Vuoden 2006 periaatepäätöksen kriisijohtamismallin ytimenä oli perustuslain 66 §:n ja Valtioneuvostolain tulkinnan sekä tsunamin kokemusten pohjalta linjaus: ”Johtamisen ja koordinoinnin taso määräytyy tilanteen vakavuuden ja laajuuden mukaisesti… Valtioneuvostotason johtaminen, toiminnan johtaminen sekä asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittaminen kuuluvat perustuslain mukaisiin pääministerin tehtäviin… Hallinnon eri alojen sekä tarvittaessa elinkeinoelämän yritysten ja kansalaisjärjestöjen toimenpiteet sovitetaan yhteen kansliapäällikkökokouksessa valtioneuvoston kanslian valtiosihteerin tai toimivaltaisen ministeriön kansliapäällikön johdolla… Tilanteen hallinnan edellyttämät päätökset tekee valtioneuvoston yleisistunto, asianomainen ministeriö tai muu toimivaltainen viranomainen.”

 

Tilanne ei kuitenkaan rauhoittunut, ja puheenjohtajansa oikeusteorian mukaisestai sekä hallinnon vastavoimien aktiivisuuden tuloksena KHO:n presidentti Pekka Hallbergin johtama komitea päätyi toisenlaiseen ratkaisuun: ”Kukin viranomainen hoitaa tehtävänsä. Operatiivisesta johtamisesta vastaa siten toimivaltainen viranomainen, joka tarvittaessa pyytää virka-apua… Edelleen komitean peruslinjauksia on, ettei ole tarpeen kehittää säännöksiä erityisistä menettelytavoista tai johtamisjärjestelmistä häiriötilanteita varten.”

 

Paradoksaalisesti Hallbergin komitea nimitettiin korjaamaan siviilikriisien johtamisessa havaittuja puutteita, mutta käytännössä sen linjaus heikensi mahdollisuuksia tsunamissa toteutettuun pääministerin vastuunottoon nojaavaan nopeaan ja lajaan aloitteellisuuteen kriisijohtamisessa. Komitea myös torjui mm. vuoden 2008 selonteossa esiin nostetun ajatuksen lakkautettua puolustusneuvostoa korvaavan valtionjohdon turvallisuusneuvoston perustamisesta. Valtioneuvoston tilannekuvatoiminnasta kuitenkin saatii laki vuonna 2017.

 

Vuoden 2011 vaalien jälkeen vuoden 2006 johtamismalli korvattiin kaikissa seuranneissa turvallisuuden periaatepäätöksissä Hallbergin komitean linjauksella, jonka mukaan kriisitilanteissa erityslakiensa mukaisesti toimivaltaiset hallinnon ”siilot” toimivat itsenäisesti tai koordinoivat toinen tosiaan. Kuluneen vuosikymmenen kaikissa suuremmissa häiriötilanteissa ja kriiseissä on voinut tunnistaa tästä seuranneiden puutteiden aiheuttamat ongelmat – kuten joulun 2011 myrskyissä, Talvivaarassa, vuoden 2015 pakolaiskriisissä ja nyt koronakriisissä. 

 

Aikaisemmin kriisejä on aina seurannut ajatus johtamisjärjestelmän puutteiden korjaamisesta, mutta se on kohdannut sekä hallinnon "vanhan vallan" vastustuksen että unohduksen. Kun monista syistä - kuten ilmastomuutoksen - vuoksi uudet uhkat ja siviilikriisit ovat lisääntymässä, kansalaisena toivoo nyt parempaa.

 

Kysymys on myös parlamentaarisen demokratian kansallisvaltion kyvystä pitää huolta kansalaistensa turvallisuudesta maailmassa, jossa nykyinen koronaviruksen aiheuttama kriisi ei ole viimeinen.