Kriisijohtamisen järjestelmän kriisi

Kriisijohtamisen kriisi

 

 

Nyt tulee jälleen esiin Suomen kriisijohtamisen järjestelmän kriisi.
 
 
Jälleen on sanailtu ja jahkailtu hallituksen, viranomaisten ja ideologisten juristien välillä.
 
Lait ja niiden muuttaminen ovat olemassa valtion toiminnan suuntaamiseksi eikä sen estämiseksi. Onneksi 2004 tsunamin aikana Paavo Nikula oli oikeuskansleri eikä pääminsiterilläkään ollut asiasta epäselvyyttä. 

 

Järkevässä kriisijohtamisen mallissa johtamisen tasoa voi nostaa joustavasti tarpeen mukaan jo ennen kuin on pakko.

 

Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen laeiksi terveydenhuoltolain ja sosiaalihuoltolain muuttamisesta (HE 230/2020 vp).

Sen perusteluissa todetaan mm.: ”Nykyjärjestelmä on niin pirstaloitunut, että lukuisten eri järjestäjien ja tuottajien kyvykkyydet erikoissairaanhoidossa, perusterveydenhuollossa ja sosiaalihuollossa eivät mahdollista yhtenäisten tietojen nopeaa kokoamista ja resurssien tarkoituksenmukaista käyttöä alueellisesti ja valtakunnallisesti häiriötilanteiden arvioinnin ja johtamisen edellyttämällä tavalla.”

 

Hallituksen em. esitykseen ei kuitenkaan sisälly itse kriisijohtamisen järjestelmän peruskorjauksia.

 

 Kyseessä on pohjimmiltaan demokraattisen valtion toimintakyvyn tulevaisuus lisääntyvien kriisien maailmassa.

 

Seuraavassa:

Kriisijohtaminen koronakriisissä

Kriisijohtamisen kehitys Suomessa ja ulkomailla

Kriisijohtamisen oikeudellisia ongelmia

Miksi koronakriisi on erilainen Suomessa ja Ruotsissa?

 

Kriisijohtaminen koronakriisissä

Alkuvaikeuksien jälkeen koronakriisin johtaminen saatiin keväällä varsin hyvin hallintaan, mikä näkyi myös silloisista hyvistä tuloksista sekä itse terveydessä että taloudessa. Silloin Suomessa selvittiin sekä viruksen että talouden osalta erinomaisesti maailman kärjessä.
 
 
Alkuongelmien taustalla oli Suomen nykyinen kriisijohtamisen malli, joka perustuu siiloutuneiden viranomaisten erityislainsäädännön, niihin perustuviin suunnitelmiin, perustuslain säädöksiin sekä valmiuslakiin päällekäisyyksineen. Ensimmäisten vakavien Vantaan lentokentän koordinaatio-ongelmien jälkeen hallitus vahvisti kuitenkin käytännössä otettaan perustuslain pääministerille ja valtioneuvostolle antamin valtuuksin. Jatkossa avuksi otettiin Valmiuslaki.
 
 
Keskikesän jälkeen alkoi taas tulla vaikeuksia kuten ristiriitaisia ohjeita ja materiaalin puutteita. "Suvantovaiheen" aikaa ei käytetty valmistautumiseen toisen aallon kansalliseen johtamiseen ja varautumiseen, ja eri alueille kuten eteläiseen Suomeen muodostui sekava joukko erilaisia johto yms. rymiä. Maamme ulkoisen turvallisuuden malliksi on kehitetty "kudelmaa", ja tämän sisäisen kriisin johtamismalli on juuri sellainen.
 
 
Sairastuneiden määrä on jälleen nousussa, ja ulkomainen kehitys ennakoi riskein lisääntymistä. Jonkin aikaa syy suvantovaiheen jälkeisiin ongelmiin oli epäselvä, mutta kesällä pääministeri Marin kertoi kriisijohtamisen uudesta vaiheesta lähtökohtana suppea tulkinta hallituksen kansallisen kriisijohtamisen juridiikasta ja sen tarjoamista mahdollisuuksista.
 
 
Hallitus on palannut paljolti aivan alun toimintamalliin eli tavanomaiseen toimivaltaisten viranomaisten järjestelyyyn, jossa kukin kymmenistä viranomaisista ja 12 ministeriöstä toimii ja viestii kansalaisille varsin itsenäisesti ja oman harkintansa mukaan toisten kanssa neuvotellen.
 
 
Tästä perustuslain ja muun lainsäädännön tulkinnasta olen osaltani eri mieltä. Perustelen sitä vuoden 2004 tsunamin ennakkotapauksella, jossa pääministerin johdolla keskitetysti toteutettiin kansainvälisessä vertailussa yksi nopeimmista ja tehokkaimmista pelastushankkeista. Siihen oikeuskansleri Paavo Nikulalla tai millään muulla oikeuviranomaisella ei ollut huomauttamista.
 
 
Nyt kuitenkin koronakriisin perusongelmaksi ovat jälleen tulleet kriisijohtamisjärjestelmän tulkinnanvaraisuus, hallintojuristit sekä reviirejään vartioivat toimivaltaiset viranomaiset. Monia asioita perustellaan lainsäädännön puutteilla, mutta demokraattisessa maassa lait ovat toiminnan ohjauksen väline, ja niitä voidaan valmistella ja päättää tarpeen mukaan varsin nopeasti.
 
 
Tässä tilanteessa oli perusteltua käynnistää jo menossa olevan kriisin aikana selvitys nykyisessä järjestelmässä havaituista ongelmista ja sen korjaustarpeista. Kansalaisten turvallisuuden kannalta on välttämätöntä, että se johtaa koko kriisijohtamisjärjestelmän ja sen yksiselitteisen juridiikan uudistaminen nykyaikaa vastaavaksi. Kummankin osalta se merkitsee, että toimivaltaisen siiloviranomaisen ja Valmiuslain väliin saadaan selkeä toimintatapa, jolla johtamisen tasoja voidaan tarpeen mukaan joustavasti nostaa pääministerin ja valtioneuvoston alaisessa rakenteessa.
 
 
Toinen siviilikriisien johtamisen perusasia on johtaa ennakoivasti jo ennakoinnista tai viimeistään oireiden alkaessa, eikä jäädä odottamaan tilanteen huononemista ja reagoida siihen. Vastaavasti on lähdettävä siitä, että hallintojuridiikan tehtävänä on toiminnan suuntaaminen ja tukeminen eikä sen estäminen.
 
 
Kun tämän kriisin toisen vaiheen johtamisen järjestelyissä myöhästyttiin, on nyt tietenkin tehtävä kaikki mahdollinen. Kun tämä kriisi tulee kestämään pitkään, tulisi johtamisen korjaavat toimenpiteet aloittaa välittömästi.
 
 
Oleellista on, ettei nykyaikainen siviilikriisien johtaminen ole joko-tai valintaa itsenäisten hallintosiilojen ja Valmiuslain välillä, vaan kymmenien julkisten ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden tavoitteellinen koordinaatio tehdään johtamisen tasoa tarpeen mukaan nostaen yksittäisistä viranomaisista aina pääministerin johtamaan valtioneuvostoon asti. Ja jos asiaan liitty Tasavallan presidentin toimivaltaan kuuluvaa ulkopolitiikkaa, myös UTVA:aan.
 
 
Tšernobylistä alkaen Suomessa on käyty sama keskustelu kriisijohtamisjärjestelmän vahvuuksista ja ongelmista - ja kriisin jälkeen unohdettu koko asia. Niin tehtiin myös vuoden 2004 tsunamin jälkeen, jolloin maahan ensin kehitettiin Vanhasen hallituksen aikana kansainvälisesti katsoen nykyaikaisinta kärkeä oleva kriisijohtamismalli - mutta perinteiset turvallisuus- ja siiloviranomaiset sitten kaatoivat sen.
 
 
Nyt uudelleen alkavalla keskustelulla on se hyvä puoli, ettei asia pääse unohtumaan kuten aina ennen. Siviilikriisien johtamisjärjestelmää on todellakin uudistettava. Se voidaan tehdä ja kansalaisten turvallisuuden vuoksi tuleekin tehdä nykyisen Perustuslain pohjalta nykyistä lainsäädäntöä kehittäen sekä siviilikriisien johtamisen erityiskyspiirteitä ammattitaitoisesti suomalaiseen hallintokäytäntöön soveltaen.
 
 
---------------------- 
 
Seuraavassa laajempi esitys kriisijohtamisesta: TÄSSÄ
 
Seuraavassa "Suomen turvallisuushallinnon ajautuminen kriisiin 2010-2013": TÄSSÄ
 
 

Kriisijohtamisen kehitys Suomessa ja ulkomailla

Vanhastaan palokunta on hoitanut tulipalot, poliisi murtovarkaudet ja armeija sodat. Valtion johdon ei ole juuri tarvinnut tai pitänytkään puuttua poliisin tai pelastustoimen työhön, kun ne ovat selvittäneet paikallisia onnettomuuksia tai rikoksia. Armeijan johtaminen on aina ollut valtioiden johdoille oma ongelmansa.

 

Kuten kaikissa maissa, myös Suomessa on alusta alkaen ollut jännitteitä ylimpien valtioelinten keskinäisissä toimivalloissa sekä ongelmia suhteissa sotilas- ja siviilihallintoon. Viime sotien jälkeen tilanne oli puolustusvoimien osalta varsin selkeä, ja suuret siviilikriisit olivat harvinaisia. Vuoden 2000 uusi perustuslaki sekä uudet ei-sotilaalliset turvallisuusuhkat nostivat kuitenkin esiin kysymykset pääministerin johtaman valtioneuvoston juridisesta asemasta ja käytännön toimintaedellytyksistä siviilikriisien johtamisessa.

 

Siviilikriisien johtamisen käytännön edellytyksiin kuuluvat johtokeskuksessa tilannekuva, hälytysjärjestelmä, viestintäkeskus, valtion johdon ja sen avustajien valmiit harjoitellut toimintamallit sekä yhteydet hallintoon. Niiden osalta historia kertoo useissa maissa suurista ongelmista, niin myös Suomessa.

 

Valtionjohdon hämminki talvisodan alkuhetkinä on yleisesti tiedossa, mutta sama on toistunut kriisitilanteissa näihin päiviin asti. Tšekkoslovakian miehityksen aamuna 21.8.1968 pääministeri Koivisto sai tiedon asiasta poliittisen sihteerinsä isän avattua radion ja soitettua pojalleen Seppo Lindblomille. Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuden 26.4.1986 jälkeen presidentti Koivistolla ja pääministeri Sorsan hallituksella sekä satunnaisella virkamiesryhmällä oli suuria vaikeuksia, ja lopulta syntipukiksi joutui sisäministeri Kaisa Raatikainen. Kun Gennadi Janajev yritti vallankaappausta aamuyöstä 19.8.1991, pääministeri Esko Aho sai siitä tiedon taksin radiosta matkalla kotoaan lentokentälle.

 

Pääministeri Jäätteenmäen ja pääministeri Vanhasen alkaessa kevätkesällä 2003 valtioneuvoston perinteinen kokonaismanpuolustuksen järjestelmä oli kunnossa, mutta uusien siviilikriisien tilannekuva-, hälytys- ja johtamisjärjestelmä oli ajan vaatimuksiin nähden erittäin puutteellinen. Myös pääministerin ja valtioneuvoston oikeudellisen aseman konkreettinen soveltaminen siviilikriisien johtamisessa oli epäselvä.

 

Viimeistään vuoden 2001 9/11 terrori-iskun jälkeen kaikissa länsimaissa heräsi kysymys, miten johdetaan ei-sotilaallinen kriisi, joka on pienempi kuin sota mutta suurempi kuin yksittäisten viranomaisten mahdollisuudet? Miten siis johdetaan kriisi, johon on nopeasti mobilisoitava hyvin koordinoituun toimintaan laaja joukko valtion ja yhteiskunnan toimijoita.

 

Se on puolestaan johtanut kansainväliseen keskusteluun valtio-oikeuden peruskysymyksistä. Siinä ovat olleet vastakkain ”liberaaliin demokratiaan” kuuluva demokraattisesti kontrolloitu hallituksen toimivalta, Suomessa hallitsevassa asemassa oleva oikeuspositivistisen, marxilaisen ja kriittisen teorian taustalta ”universalismi” eli usein ylikansallisten, samojen säädösten seuraaminen kaikissa tilanteissa sekä tämän vastakohtana ”suvereenin” päätösvallan korostaminen kriisitilanteissa joihin ei ole valmiita säädöksiä. Tämä kokonaisuus tarvitsee oman tarkastelunsa.

 

Toiseksi kriisijohtamisen uudistamisen ongelmaksi on kaikkialla tullut etenkin turvallisuuden perinteisten viranomaisten eli ”syvän valtion” vastustus valtion ylimmän johdon roolin korostumiseen kaikkien hallinnonalojen ja etenkin niiden itsensä koordinoijana kriisitilanteissa.

 

Suomessa tämän keskustelun käynnisti vuoden 2004 tsunami. Sen lisämausteena oli silloin menossa ollut hallinnon kehitysvaihe, jossa uuden perustuslain sekä tulosjohtamisen oppien seurauksena hallituksen mahdollisuudet ohjata ”toimivaltaisia” sekä sotilas- että siviilihallintoja olivat vähentyneet ja sotilashallinto puolestaan pyrki samaan aikaan vahvistamaan rooliaan myös muiden hallinnonalojen varautumisessa ja kriisijohtamisessa.

 

Tilanne ennen tsunamia

Maamme nykyinen turvallisuuslainsäädäntö perustuu aikaan, jolloin turvallisuustilanteet jakautuivat selkeästi kolmeen osaan. Sotaa, poikkeusoloja ja kunkin hallinnonalan kriisi- ja erityistilanteita varten on omat lakinsa. Näin häiriö- ja kriisitilanteisiin on laaja viranomaiskohtainen lainsäädäntö kuten pelastustoimella, poliisilla, tartuntatauti- ja eläinlääkintäviranomaisilla tai konsulipalveluilla. Niissä on tarkoin määritelty ”toimivaltainen viranomainen”, jonka yksittäisiin päätöksiin muut eivät saa ilman lain antamaa valtuutusta puuttua myöskään kriisitilanteissa. Jos esimerkiksi pääministeri tai valtioneuvoston jäsenen rikkoo tätä periaatetta, ministerivastuu voi viedä hänet valtakunnanoikeuteen.

 

Valtioneuvoston tason toiminta myös kriisitilanteessa pohjautuu perustuslakiin, lakiin valtioneuvostosta sekä valtioneuvoston ohjesääntöön. Mikään erityinen säädös ei kuitenkaan suoraan määritä valtioneuvoston tason toimintamallia poikkeusoloissa tai niitä pienemmässä mutta suuronnettomuutta laajemmassa siviilikriisitilanteessa. Valmiuslaki taas säätelee tarkoin viranomaisten toimintaa myös tilanteissa, joita ei mitenkään ole voitu ennakoida valmiuslakia säädettäessä.

 

Tarve valtioneuvoston tasolla tapahtuvaan kriisijohtamiseen voi tulla jo poikkeusoloja pienemmässä mutta yhden hallinnonalan mahdollisuuksia suuremmassa erityistilanteessa. Sellainen on esimerkiksi useampien hallinnonalojen tai yhteiskunnan toimijoiden nopea mobilisointi ja yhteensovittaminen, laajojen voimavarojen tarve tai tarve sovittaa yhteen eri hallinnonalojen kriisitilanteessa eri suuntiin vievät lait ja tavoitteet.

 

Kriisijohtamiseen kuuluu myös se, että suurenevien vahinkojen välttämiseksi toiminta tulisi alkaa jo ensimmäisten oireiden perusteella, epävarmojen ennusteiden suurimpien riskien perusteella sekä niiden mukaisilla mitoituksilla, jotka tarvittaessa voidaan vetää takaisin. Jos tietojen osalta toimitaan ajassa eikä etuajassa, itse kriisi kulkee koko ajan askeleen edellä. Toinen empiirinen havainto kriisien tavanomaisesta kulusta on aluksi tietojen salaaminen ja vähättely, sitä seuraava reviirien suojelu, vastuun pakoilu ja valtapeli sekä lopulta syntipukin etsiminen - ja ammattitaitoisen kriisijohdon tulisi tunnistaa tämä ennelta.

 

Myös näistä syistä kriisijohdon ja -organisaation vastuut ja valtuudet tulisi olla selkeästi ennalta määriteltyjä sekä harjoiteltuja. Pääministerin tai ministerin toimintamahdollisuuksia ei paranna, jos hän joutuu juridisesti epäselvän tilanteen vuoksi koko ajan varomaan riskiä joutua valtakunnanoikeuteen – tai virkamiehen osalta varomaan oman tai toisen toimivallan rikkomista seurauksineen.

 

Perinteinen suomalainen järjestelmä on toiminut hyvin selkeästi yhden viranomaisen hallittavissa ja johdettavissa olevissa kriiseissä kuten vuoden 1994 Estonia onnettomuudessa. Suuri uuden ajan johtamisongelma kohdattiin Suomessa ensimmäistä kertaa vuoden 2004 tsunamissa. Siinä ulkoministeriö oli lakisääteinen toimivaltainen viranomainen, ja sitä ohjasi konsulipalvelulaki. Ulkoministeriö oli kuitenkin pitkään sitä mieltä, että vahingot suomalaisille Thaimaassa olivat suhteellisen vähäisiä ja paikallisten terveyspalveluiden hoidettavissa. Erityisiä toimenpiteitä ei siis tarvittu.

 

Tsunami ja sen jälkeen

Etäältä tsunamin pahoista alueista pojaltaan saamansa soiton ja vaimon voimakkaiden kannanottojen jälkeen pääministerin valtiosihteeri kutsui vastoin median ja ulkoministeriön anatamia tietoja koolle varautumissuunnittelua varten olevan valmiuspäällikkökokouksen. Sinne mennessään hän soitti taksista pääministerille aavistukseen perustuneen tilannearvionsa. Pääministeri kehotti pitämään huolta suomalaisten turvallisuudesta. Ulkoministeriön edustajan vastustaessa valtiosihteeri päätti kokouksessa matkatoimistoilta sadun tiedon perusteella, että kaikki suomalaiset evakuoidaan mahdollisimman nopeasti valtion kustannuksella – ja alkoi tämän jälkeen johtaa valmiuspäälliköitä kriisin valtakunnallisena johto-organisaationa.

 

Pääministerin valtiosihteeri oli tuossa vaiheessa tietoinen, että ulkoministeriö oli toimivaltainen viranomainen mutta myös sekä perustuslaista että valtioneuvostolaista. Tilanne oli sama myös pääministerille, jolle hänen tekemänsä tulkinta perustuslain ja valtioneuvostolain ensisijaisuudesta tällaisessa tilanteessa merkitsi riskiä ministerivastuun ylittämisestä ja valtakunnanoikeudesta.

 

Kun sitten hallitusryhmien edustajat ottivat tsunamin jälkeen oikeuskansleri Paavo Nikulan ja KHO:n presidentin Pekka Hallbergin kanssa esille vastaavaan tilanteeseen soveltuvan tarkemman lainsäädännön tarpeen, he vastustivat sitä. Vielä sen jälkeen argumentoin osaltani oikeuskansleri Nikulalle tarkempien säädösten puolesta. Hän vastasi, että tehän toimitte lakien mukaisesti, sillä valtioneuvosto teki myöhemmin kaikki tarvittavat päätökset esimerkiksi pelastushankkeen kustannuksista, joiden rahoituksesta ei ollut tietoa evakuointipäätöstä tehtäessä. Tietenkin periaatteessa samaa kannanottoa merkitsi myös se, ettei oikuskanslerilla ollut moitittavaa pääministerin, valtioneuvoston tai viranomaisten toimintaan tsunamin aikana.

 

Oli ymmärrettävää, että tsunamin kokemusten jälkeen pääministerin ja hallitusryhmien keskeinen tavoite oli saada maan kriisijohtamisjärjestelmä säädöspohjaisesti ja ramenteellisesti toimintakykyiseksi eli vastaamaan selkeiden toimivaltojen pohjalta aloitteellisesti ja tehokkaasti laajaan kriisiin jo sen ensimmäisten oireiden alkaessa.

 

Se oli kuitenkin helpommin sanottu kuin tehty. Perinteiset turvallisuushallinnot ja keskeiset oikeusviranomaiset asettuivat vastustamaan uudistuksia. Lopulta hallintojen ankarien vääntöjen jälkeen pääministeri Vanhanen ja puolustusministeri Kääriäinen päätyivät esittämään valtioneuvoston periaatepäätökseen (YETT 2006) ajan vaatimaa kriisijohtamismallia. Sen mukaan jokainen turvallisuustilanne johdetaan sen laajuuden edellyttämällä tasolla sitä tarpeen mukaan nostaen paikallisesta tasosta aina pääministerin johtamaan valtioneuvostoon asti. Valtioneuvoston periaatepäätös ei kuitenkaan ole oikeudellisesti sitova, ja tarvittavan lainsäädännön valmistelua varten päätettiin perustaa komitea.

 

Vuoden 2006 periaatepäätöksen kriisijohtamismallin ytimenä oli perustuslain 66 §:n ja Valtioneuvostolain tulkinnan sekä tsunamin kokemusten pohjalta linjaus: ”Johtamisen ja koordinoinnin taso määräytyy tilanteen vakavuuden ja laajuuden mukaisesti… Valtioneuvostotason johtaminen, toiminnan johtaminen sekä asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittaminen kuuluvat perustuslain mukaisiin pääministerin tehtäviin… Hallinnon eri alojen sekä tarvittaessa elinkeinoelämän yritysten ja kansalaisjärjestöjen toimenpiteet sovitetaan yhteen kansliapäällikkökokouksessa valtioneuvoston kanslian valtiosihteerin tai toimivaltaisen ministeriön kansliapäällikön johdolla… Tilanteen hallinnan edellyttämät päätökset tekee valtioneuvoston yleisistunto, asianomainen ministeriö tai muu toimivaltainen viranomainen.”

 

Tilanne ei kuitenkaan rauhoittunut, ja puheenjohtajansa oikeusteorian mukaisestai sekä hallinnon vastavoimien aktiivisuuden tuloksena KHO:n presidentti Pekka Hallbergin johtama komitea päätyi toisenlaiseen ratkaisuun: ”Kukin viranomainen hoitaa tehtävänsä. Operatiivisesta johtamisesta vastaa siten toimivaltainen viranomainen, joka tarvittaessa pyytää virka-apua… Edelleen komitean peruslinjauksia on, ettei ole tarpeen kehittää säännöksiä erityisistä menettelytavoista tai johtamisjärjestelmistä häiriötilanteita varten.”

 

Paradoksaalisesti Hallbergin komitea nimitettiin korjaamaan siviilikriisien johtamisessa havaittuja puutteita, mutta käytännössä sen linjaus heikensi mahdollisuuksia tsunamissa toteutettuun pääministerin vastuunottoon nojaavaan nopeaan ja lajaan aloitteellisuuteen kriisijohtamisessa. Komitea myös torjui mm. vuoden 2008 selonteossa esiin nostetun ajatuksen lakkautettua puolustusneuvostoa korvaavan valtionjohdon turvallisuusneuvoston perustamisesta. Valtioneuvoston tilannekuvatoiminnasta kuitenkin saatii laki vuonna 2017.

 

Pääministeri Matti Vanhasen erottua kesäkuussa 2010 vuoden 2006 johtamismalli korvattiin kaikissa seuranneissa turvallisuuden periaatepäätöksissä Hallbergin komitean linjauksella, jonka mukaan kriisitilanteissa erityslakiensa mukaisesti toimivaltaiset hallinnon ”siilot” toimivat itsenäisesti tai koordinoivat toinen tosiaan. Kuluneen vuosikymmenen kaikissa suuremmissa häiriötilanteissa ja kriiseissä on voinut tunnistaa tästä seuranneiden puutteiden aiheuttamat ongelmat – kuten joulun 2011 myrskyissä, Talvivaarassa, vuoden 2015 pakolaiskriisissä ja nyt koronakriisissä. 

 

Aikaisemmin kriisejä on aina seurannut ajatus johtamisjärjestelmän puutteiden korjaamisesta, mutta se on kohdannut sekä hallinnon "vanhan vallan" vastustuksen että unohduksen. Kun monista syistä - kuten ilmastomuutoksen - vuoksi uudet uhkat ja siviilikriisit ovat lisääntymässä, kansalaisena toivoo nyt parempaa.

 

Kysymys on myös parlamentaarisen demokratian kansallisvaltion kyvystä pitää huolta kansalaistensa turvallisuudesta maailmassa, jossa nykyinen koronaviruksen aiheuttama kriisi ei ole viimeinen.

Kriisijohtamisen oikeudellisia ongelmia

 

Koronakriisin toinen vaihe on jälleen nostanut esiin samat juridiset kysymykset kuin ensimmäinenkin. Aamun Helsingin Sanomissa (20.10.) oikeustieteilijöiden käsityksiä selvittävät professori Kaarlo Tuori ja tutkimusprofessori Martin Scheinin.

 

”Oikeustiede” ei kuitenkaan ole tavanomainen tiede vaan nojaa erilaisiin ideologioihin, tässä tapauksessa ”kriittiseen positivismiin” ja ”marxismiin”. Kumpikin näistä tekee perusolettamustensa vuoksi vaikeaksi uusien ja lisääntyvien siviilikriisien johtamisen parlamentaarisissa demokratioissa.

 

Monien vaiheiden jälkeen Suomessa on sisäisen turvallisuuden osalta kolmijakoinen järjestelmä.

 

Ensiksi on Perustuslain ja Valtioneuvostolain mukaan toimiva pääministerin johtama valtioneuvosto sekä valtioneuvoston kanslia. Toiseksi ovat omissa siiloissaan olevien toimivaltaisten ministeriöiden ja muiden viranomaisten erityslait, jotka edellyttävät siilojen koordinoivan toinen toisiaan niiden valtioneuvoston puuttumatta niihin. Kolmanneksi oli Valmiuslaki, joka edellyttää poikkeusoloja.

 

Lisäksi valmiussuunnittelussa on ainakin tavoitteellisesti noin 60 uhkakuvalle tehty sen erityistä lainsäädäntöä vastaavat suunnitelmat. Sellainen oli myös koronaviruksen osalta tarttuvien tautien lain mukaisena valmiina vuodelta 2012.

 

Viime kevään kokonaistulos oli hyvä, vaikka tätä monimutkaista järjestelmää tulkittiin ja selitettiin kolmelta keskenään kilpailevalta oikeudelliselta pohjalta. Sitä täydensi monimutkaisen järjestelmän itse kriisijohtamisen niukka osaaminen kaikilla tahoilla.

 

Suomen Valmiuslaissa voi tunnistaa ståhlbergilaisen parlamentaarisen demokratian oppi-isän John Locken muotoileman periaatteen, ettei ei ole mahdollista ennakoida kaikkia valtion kohtaamia tilanteita. Sen vuoksi sellaiset on jätettävä parlamentin kontrolloimaan ”harkintaan sille, jolla on käsissään toimeenpaneva valta”, eli parlamentaarista luottamista nauttivalle ja julkisesti julkista valtaa käyttävälle hallitukselle.

 

1970 -luvun jälkeen uudet suuntaukset ovat kuitenkin saaneet hegemonian Suomessa. ”Oikeuspositivistien” oppi-isän Hans Kelsenin mukaan ”Laissa ei ole poikkeusta… laki siis pysyy voimassa muuttumattomana, jos konkreettisessa tilanteessa tosiasiat eivät vastaa normia.” Tämän rinnalla on edennyt ”kriittisen koulukunnan” suuntauksia, joiden taustalla on marxilaisuus, Immanuel Kantin tai Jürgen Habermasin rationalismi tai yleispätevistä empiirisestä tutkimuksesta johdettuja teorioita. Niiden valtavirran mukaan lait ovat tai niiden pitäisi olla lähteiltään universaaleja tai ylikansallisia, ja siksi niiden soveltaminen ja tulkinta kuuluvat oikeusvaltiossa professoreiden kouluttamille toimivaltaisille viranomaisille ja oikeuslaitokselle eikä eduskunnan luottamusta nauttivalle hallitukselle.

 

Näiden oikeusideologioiden toisena äärimmäisyytenä on taustaltaan monarkistinen perinne, joka korostaa parlamentaarista hallitusta pätevämmän tai vahvemman toimijan eli "nyrkin" tarvetta kriiseissä - Carl Schmittin sanoin ”Ei ole olemassa normia, joka on sovellettavissa kaaokseen. Suvereeni on se, joka päättää poikkeuksesta.”

 

Vuoden 2004 tsunamin pelastustoimet johdettiin pääministerin nopealla vastuunotolla ja Locken-Ståhlbergin parlamentaarisen demokratian mallin mukaisesti – eikä tähän Perustuslain ja Valtionevostolain soveltamiseen silloin ollut huomauttamista millään oikeusviranomaisella tai -valvojalla. Sen jälkeen siitä yritettiin saada aikaan täsmällisempää lainsäädäntöä sekä nykyajan siviilikriisien edellyttämää pysyvää hallinnollis-teknistä järjestelmää. Sen mukaan tehokkaan johtamisen taso nousisi kriisin vaatimalla tavalla eli laajimmillaan aina julkisen hallinnon kaikkia siiloja ja tasoja koordinoivaan ja ohjaavaan pääministerin johtamaan valtioneuvostoon.

 

Nykyinen kriisijohtamisen kaksijakoinen lainsäädäntö on kotoisin ajalta, jolloin kriisitkin olivat kaksijakoisia – eli joko yhden siilon kuten poliisin tai palokunnan hoitamia tai laajoja valtakunnallisia poikkeusoloja. Nykyajan siviilikriisit ja siksi myös niiden johtaminen eivät kuitenkaan ole joko-tai valintaa itsenäisten hallintosiilojen ja Valmiuslain välillä. Niiden vaatima kymmenien julkisten ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden tavoitteellinen koordinaatio on voitava tehdä johtamisen tasoa tarpeen mukaan nostaen yksittäisistä viranomaisista aina pääministerin johtamaan valtioneuvostoon asti. Ja jos asiaan liittyy Tasavallan presidentin toimivaltaan kuuluvaa ulkopolitiikkaa, myös UTVA:aan.

 

Toinen siviilikriisien johtamisen perusasia on johtaa ennakoivasti jo ennakoinnista tai viimeistään oireiden alkaessa, eikä jäädä odottamaan tilanteen huononemista ja reagoida siihen. Vastaavasti on lähdettävä siitä, että hallintojuridiikan tehtävänä on toiminnan suuntaaminen ja tukeminen eikä sen estäminen.

 

Uudesta nykyaikaisesta kriisijohtamisen mallista saatiin valtioneuvoston periaatepäätös vuonna 2006, mutta universalistiset oikeusideologit ja perinteiset turvallisuushallinnot liittoutuivat keskenään ja hajottivat sen. Uutta tilannekuvajärjestelmää lukuun ottamatta Suomessa palattiin vanhaan siilojärjestelmään ilman ennalta valmisteltua hallituksen tai sen johtamisrakenteen roolia.

 

Tämän sekavan ja johtamista estävän järjestelmän keskellä huomasi Marinin hallitus olevansa, kun alkoi kuulua uutisia Wuhanista ja koronaviruksesta. Vastoin monien oikeusideologien keväistä kantaa ståhlbergilainen parlamentaarinen demokratia ja sen Valmiuslaki osoitti sitten toimintakykynsä.

 

Kesän suvantovaiheen jälkeen nyt menossa on koronakriisin toinen vaihe ilmeisen niukasti valmisteltuna. Se vaatii itse viruksen osalta kykyä valtakunnalliseen koordinaatioon, joka varmistaa ja ohjaa valmiuden ja toimintakyvyn reagoida herkästi kohdentaen alueellisella ja paikallisella tasolla. Lisäksi se vaatii julkisen vallan kaikkien sektoreiden jatkuvaa ja asiantuntevaa koordinaatiota eli johtamista.

 

Voi olla, että hukkaan heitetyn suvantovaiheen jälkeisen ajan vuoksi tartuntatautilakia joudutaan kiireen vuosi uudistamaan vastaamaan ajankohtaisiin konkreettisiin tilanteisiin. Mutta siltä osin olen Kaarlo Tuorin ja Martin Scheinin kanssa samaa mieltä, että mahdollisten kymmenien erilaisten siviilikriisien johtaminen niiden erityslakeja hienosäätämällä ja korjailemalla jopa kriisin aikana ja eduskunnan valiokunnissa on kestämätön toimintatapa. Mutta yhtä kestämätöntä on myös turvautua poikkeusoloihin ja Valmiuslakiin, kun kyseessä on erilaisten kriisien edellyttämä erilaisten toimien räätälöinti valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla.

 

Siksi maamme kriisijohtamisjärjestelmää ja sen lainsäädäntöä tulee kehittää niin, että pääministerin johtaman valtioneuvoston alainen kansliapäällikköihin, valmiuspäällikköihin ja VNK:n johtokeskukseen perustuva rakenne pystyy kaikissa olosuhteissa tarpeen vaatimalla tavalla parlamentaarisesti valvottuna ottamaan vastuun kaikista mahdollisista kriiseistä rajattujen turvallisuustilanteiden ja Valmiuslain välisellä nyt kattamattomalla harmaalla alueella – ja toimimaan myös Valmiuslain mukaisissa poikkeusoloissa. Malli on jo valmiiksi olemassa valtioneuvoston vuoden 2006 periaatepäätöksessä Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisesta.

 

 

 

Miksi koronakriisi on erilainen Suomessa ja Ruotsissa

 

 

Viime aikoina on pohdittu, miksi Suomella ja Ruotsilla on erilaiset koronastrategiat. Syyt ovat syvällä.

 

Ruotsi 

 

Pääministeri Stefan Löfven sanoi jo koronakriisin alkuvaiheessa, että kuolemat tullaan laskemaan tuhansissa, ja hän jatkoi kuuntelevansa ”niitä, joilla on epidemiologinen syvätieto”. Hänen mukaansa ”Meidän on tämän lisäksi lievennettävä niitä seurauksia, joita tästä on työpaikoille ja taloudelle”, ja siihen liittyen Ruotsin hallitus oli hänen mukaansa ollut yhteydessä myös työmarkkinaosapuoliin.

 

Tässä tapauksessa ”epidemiologinen syvätieto” oli ja on Ruotsin Kansanterveysvirastolla ”Folkhälsomyndighetenillä”.  Sen johtavan epidemiologin Anders Tegnellin mukaan ”Ruotsissa koronatoimet perustuvat enemmän tutkimusnäyttöön kuin politiikkaan.” Pääministerin toteamat ”seuraukset työpaikoille ja taloudelle” viittasivat päätösten kansantaloudelliseen kustannus-hyöty-analyysiin. Tuleva historia kertoo, millaisia viruksen etenemisen malleja käytetään ja miten siinä on otettu huomioon eläkeläiset.

 

Tegnellin "tieteellinen" ajattelu ei ole kovin kaukana siitä, mitä Suomessa kuultiin alusta alkaen ”parhailta asiantuntijoilta”. Kriisin alkupuolella alkoi kuitenkin kehittyä ero Suomen ja Ruotsin välille, kun sen vaikutukset alkoivat levitä useille aloille, ja niitä oli pakko koordinoida valtioneuvoston tasolla esimerkiksi Vantaan lentokentän epäonnistumisen jälkeen.

 

Ruotsin hallituksella ei kuitenkaan ole ollut Suomenkaan hallituksen vertaa päätösvaltaa toimia tai ottaa huomioon muita kuin eri myndighetien käsityksiä. Ne ovat viranomaisia, jollaisille historian myötä on tullut omassa asiassaan Ruotsin hallituksen ylittävä toimivalta halutessaan puhtaasti oman tieteenalansa pohjalta. Maan hallituksen kannalta koko hallinto on Kansanterveysviraston kaltaisten itsenäisten myndighetien takana, ja siksi on kyseenalaista voiko Ruotsissa hallitus lainkaan toteuttaa minkäänlaisten siviilikriisien eri hallinnonalat koordinoivaa valtakunnallista kriisijohtamista.

 

Ruotsin ja Suomen tapahtumien kulkua selittääkin monin osin niiden hallintojen erilainen historia.

 

Ruotsissa hallinto kehittyi sen suurvalta-aikana keskusvirastojen järjestelmänä arkkitehtinaan Axel Oxenstierna. Myndighetien piti toimia, vaikka kuninkaat olivat vuosikausia sotaretkillään vierailla mailla. Järjestelmä kesti jotenkuten vuoden 1721 Uudenkaupungin rauhan jälkeisen säätyjen korruptoituneen ”vapauden ajan” sekä Kustaa III:n vuoden 1772 vallankaappausta seuranneen hallinnon sekavuuden ajan.

 

Keväällä 1809 Ruotsin huonosti mennyt ”Suomen sota” johti Tukholmassa poliittiseen kriisiin samaan aikaan kun suomalaiset kokoontuivat Porvoon valtiopäiville aloittamaan omaa hallintohistoriaansa. Porvoon poika kenraali Carl Johan Adlercreutz vangitsi Tukholmassa kuningas Kustaa IV:n. Sen jälkeen Ruotsin valtiopäivät kokoontuvat pohtimaan sekä uutta kuningasta että uutta perustuslakia.

 

Ruotsin valtiopäivillä oli ongelma. Toisaalta oli saatava kansainväliseen tilanteeseen sopiva uusi ulkomainen kuningas. Mutta samalla piti varmistaa valtiopäivien oma valta eli rajoittaa tulevan, vielä tuntemattoman ulkomaisen hallitsijan valtaoikeuksia. Ratkaisuksi tuli uuden perustuslain 47§, jonka mukaan keskusvirastojen ja virkamiesten tuli totella ”kuninkaan käskyjä ja komentoja” mutta myös toimia tarkoin valtiopäivien säätämien ”lakien mukaisesti”. Uusi perustuslaki hyväksyttiin valtiopäivillä jo 6. kesäkuuta 1809, ja siitä tuli Ruotsin kansallispäivä.

 

Jatkossa Ruotsin virkamiesten tiukka virkavastuu seurata lakeja sekä uusi kieltä ja oloja huonosti tunteva ranskalainen kuningas veivät Bernadottea sivuun kotimaan asioista. Vastaavasti valtiopäivät johtivat säätämiensä lakien avulla yhä enemmän keskusvirastoja. Nekin puolestaan tekivät parhaansa oman valtansa vahvistamiseksi ja kuninkaan hallituksen vallan kaventamiseksi.

 

Kun Ruotsissa on ollut rauha eli normaalit olot 200 vuotta, sitä on voitu hallita normein ilman yllättäviä hallituksen harkintaa vaativia käänteitä. Ilman sotia ja muita kriisejä eläneessä maassa itsenäisten myndighetien systeemi on toiminut hyvin, ja lähes pyhäksi tulleena sitä jatkettiin myös vuoden 1974 perustuslaissa.

 

Ruotsin myndighet -järjestelmä testattiin ensimmäistä kertaa suurehkossa siviilikriisissä vuoden 2004 tsunamissa. Silloinen Ruotsin pääministerin valtiosihteeri kohtasi heti ongelmia. Alku myöhästyi, mitä seurasi monia toimivaltojen kolareita ja kommelluksia. Kuningas hyökkäsi julkisesti, ja media seurasi perässä. Ulkoministeri ja valtiosihteeri joutuivat eroamaan, ja hallitus kärsi seuraavissa vaaleissa tappion.

 

Kun syylliset oli Ruotsissa tuomittu, ei tarvinnut enää korjata järjestelmää. Sen mukaisesti myöskään Löfvenin hallitus ei voi kävellä Folkhälsomyndighetinsä yli eikä ympäri. ”Laumasuoja” kuvaa hyvin myndghetin tieteellisten asiantuntijoiden ajattelun - parlamentaarisen hallituksen kriisijohtamisen käytännöllisen järjen tai esimerkiksi ikäihmisten osalta eettisten näkökohtien häiritsemättä.

 

 

Suomi

 

Myös Suomessa vuoden 2004 tsunami testasi valtion kriisijohtamisjärjestelmän. Suomessakin se oli pitkän hallintohistorian tulos, mutta erilaisen kuin Ruotsissa. Keväällä 1809 Ruotsin ja Suomen lähtökohta oli sama, mutta Suomessa siitä jatkettiin erityisesti Mathias Caloniuksen johdolla Suomen tarpeisiin soveltaen.

 

Monen monien vaiheiden jälkeen viime vuosikymmenen alussa Suomessa oli sisäisen turvallisuuden osalta kolmijakoinen järjestelmä.

 

Ensiksi oli Perustuslain ja Valtioneuvostolain mukaan toimiva pääministerin johtama valtioneuvosto sekä valtioneuvoston kanslia. Toiseksi olivat omissa siiloissaan olevien toimivaltaisten ministeriöiden ja muiden viranomaisten erityslait, jotka edellyttävät siilojen koordinoivan toinen toisiaan valtioneuvoston puuttumatta näiden toimivaltaisten viranomaisten päätöksiin.

 

Kolmanneksi oli Valmiuslaki, joka mahdollistamisen lisäksi myös rajaa pääministerin ja valtioneuvoston mahdollisuuksia. Lisäksi valmiussuunnittelussa on ainakin tavoitteellisesti noin 60 uhkakuvalle tehty sen erityistä lainsäädäntöä vastaavat suunnitelmat. Sellainen oli myös koronaviruksen osalta tarttuvien tautien lain mukaisena valmiina vuodelta 2012.

 

Tämän kevään aikana tätä monimutkaista järjestelmää on tulkittu ja selitetty kolmelta keskenään kilpailevalta oikeudelliselta pohjalta, mitä on täydentänyt monimutkaisen järjestelmän niukka tunteminen. 

 

Suomessa voi yhä tunnistaa mm. Valmiuslaissa ståhlbergilaisen parlamentaarisen demokratian oppi-isän John Locken muotoileman periaatteen, ettei ei ole mahdollista ennakoida kaikkia valtion kohtaamia tilanteita. Sen vuoksi sellaiset on jätettävä parlamentin kontrolloimaan ”harkintaan sille jolla on käsissään toimeenpaneva valta”, eli parlamentaarista luottamista nauttivalle hallitukselle.

 

Viime vuosikymmeninä Suomessa on kuitenkin alan oikeustieteissä saanut voimakkaan aseman suuntaukset, jotka ovat vieneet Suomen valtion rakennetta Ruotsin suuntaan. Yhden oppi-isän Hans Kelsenin sanoin ”Laissa ei ole poikkeusta… laki siis pysyy voimassa muuttumattomana jos konkreettisessa tilanteessa tosiasiat eivät vastaa normia.” Tämän rinnalla on edennyt post-marxilaisia "universalistisia" suuntauksia, joiden mukaan lait ovat tai niiden pitäisi olla lähteiltään ylikansallisia tai jopa yli–inhimillisiä, ja siksi niiden soveltaminen ja tulkinta kuuluvat itsenäisille toimivaltaisille viranomaisille sekä  oikeuslaitokselle ja sen takana oleville asiantunteville professoreille - eikä eduskunnalle ja sen luottamusta nauttivalle hallitukselle. Tämä tuli esiin, mm. kun tunnetut professorit tästä taustasta vastustivat tai kritisoivat Valmiuslain käyttöön ottoa. Sattumoisin saman kevään aikana samasta taustasta yritettiin myös saada kontrolliin eduskunnan muuta toimintaa yrittämällä murtaa kansanedustajien syytesuoja.

 

Parlamentaarisen demokratian kannalta oikeustieellisen post-marxilaisen universalismin toisena äärimmäisyytenä on taas tullut esiin taustaltaan monarkistinen perinne ja asenne, joka korostaa parlamentaarista hallitusta pätevämmän tai vahvemman toimijan eli "nyrkin" tarvetta kriiseissä - Carl Schmittin sanoin ”Ei ole olemassa normia, joka on sovellettavissa kaaokseen. Suvereeni on se joka päättää poikkeuksesta.”

 

Vuoden 2004 tsunamin pelastustoimet johdettiin pääministerin nopealla vastuunotolla ja improvisoiden Locken-Ståhlbergin parlamentaarisen demokratian mallin mukaisesti. Sen jälkeen siitä yritettiin saada aikaan täsmällisempää lainsäädäntöä sekä nykyajan siviilikriisien edellyttämää pysyvää eli heti valmista hallinnollis-teknistä järjestelmää. Sen mukaan tehokkaan johtamisen taso nousisi kriisin vaatimalla tavalla eli laajimmillaan aina julkisen hallinnon kaikkia siiloja ja tasoja koordinoivaan ja ohjaavaan pääministerin johtamaan valtioneuvostoon.

 

Uudesta nykyaikaisesta kriisijohtamisen mallista saatiin valtioneuvoston periaatepäätös vuonna 2006, mutta perinteiset turvallisuushallinnot liittoutuivat keskenään ja hajottivat sen. Rakennetusta ajanmukaisesta tilannekuvajärjestelmästä saatiin kuitenkin onneksi aikaan laki. Muuten Suomessa palattiin vanhaan siilojärjestelmään, jossa lähtökohtaisesti nämä toimivaltaiset siilot koordinoivat toinen toisiaan hallituksen puuttumatta. Kuitenkin suomalaisessa sekajärjestelmässä on jatkuvasti Ruotsista poiketen pääministerillä ja hänen johtamallaan valtioneuvostolla myös Perustuslain, Valtioneuvostolain ja Valmiuslain antamia valtuuksia, kun niitä käytetään päättäväisesti.

 

Tämän sekavan, rajaavan mutta myös perusteiltaan lockelais-ståhlbergilaisen parlamentaarisen demokratian mahdollistavan järjestelmän keskellä huomasi Suomen hallitus olevansa, kun alkoi kuulua uutisia Wuhanista ja koronaviruksesta. Rakenteellisista esteistä huolimatta hallitus on käytettänyt sitä myös mm. vanhusväestön suntaan eettisen käytännöllisen järjen pohjalta tuloksellisesti. Näin ståhlbergilainen parlamentaarinen demokratia on jälleen osoittanut toimintakykynsä - ja olevansa perusta, jolta suomalaista kriisijohtamisen järjestelmää on paikallaan kehittää myös tulevaisuudessa.

 

Suomen kokemukset koronakriisistä osoittavat, että parlamentaarisen demokratian pohjalta toimiva kansallisvaltio on kansalaistensa paras turva. Tätä on syytä korostaa, koska kriisien jälkeen analysoidaan kokemuksia ja pohditaan johtopäätöksiä - ja vanhat vallat valtion sisällä ja muualla vetävät parhaansa mukaan omiin suuntiinsa.

 

Nyt edessä on kriisin seuraava vaihe, ja se vaatii ilman kriisin päättymisen odottelua järjestelmän säätöä kykeneväksi vastaamaan siihen. Se näyttää merkitsevän itse viruksen osalta kykyä valtakunnalliseen koordinaatioon, joka varmistaa ja tarvittaessa ohjaa valmiuden ja toimintakyvyn herkästi reagoiden pailallistasolle asti kaikkiin testaa, jäljitä, eristä ja hoida -ketjun vaiheisiin.